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探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式，加快構(gòu)建全國(guó)一體化數(shù)據(jù)要素登記體系
- 時(shí)間：2022-12-30
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- 來(lái)源：高技術(shù)司
國(guó)家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部 郭明軍、童楠楠
近日，中共中央 國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》），是我國(guó)推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)的又一里程碑事件。《數(shù)據(jù)二十條》在國(guó)際上率先提出數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的中國(guó)特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架，并強(qiáng)調(diào)研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式，具有重大理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記惠及各類市場(chǎng)主體和億萬(wàn)民眾的切身利益，應(yīng)牢牢把握數(shù)據(jù)要素權(quán)益屬性、資產(chǎn)屬性和流通屬性，從法律、制度、機(jī)構(gòu)和平臺(tái)四個(gè)方面協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建全國(guó)一體化數(shù)據(jù)要素登記體系。
一、深刻理解數(shù)據(jù)要素登記的豐富內(nèi)涵
數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)、管理之外最先進(jìn)、最活躍的新生產(chǎn)要素。黨的二十大報(bào)告指出，要構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度?！稊?shù)據(jù)二十條》提出研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式、建立健全數(shù)據(jù)登記機(jī)制，就是要在登記確權(quán)過(guò)程中逐步攻克數(shù)據(jù)要素確權(quán)的規(guī)范缺失、標(biāo)準(zhǔn)不一、技術(shù)支撐不完善等核心難點(diǎn)，逐步形成完善的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)體系。
（一）從歷史經(jīng)驗(yàn)看，登記制度是要素市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)性保障制度
歷史經(jīng)驗(yàn)表明，登記制度是要素市場(chǎng)體系中不可或缺的基礎(chǔ)性制度。我國(guó)先后在土地（不動(dòng)產(chǎn)）、資本（證券）、技術(shù)（知識(shí)產(chǎn)權(quán)）等要素市場(chǎng)領(lǐng)域建立了完善的登記制度。一方面，登記制度是相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益制度建立的基礎(chǔ)。要素有效分配的前提是產(chǎn)權(quán)清晰，而登記制度是對(duì)自然屬性和法律屬性財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)，是各類要素產(chǎn)權(quán)界定和流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。如《民法典》就規(guī)定，登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的基本前提。另一方面，登記制度是市場(chǎng)管理體制的核心組成部分。在土地、勞動(dòng)力、技術(shù)等要素市場(chǎng)從無(wú)到有、從小到大、從大到優(yōu)的發(fā)展歷程中，全國(guó)統(tǒng)一登記制度是我國(guó)摸清土地、人口、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商事主體等“資源底圖”的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，構(gòu)建全國(guó)一體化數(shù)據(jù)要素登記體系，是促進(jìn)數(shù)據(jù)自主有序流通、培育超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的必由之路，也是規(guī)范數(shù)據(jù)市場(chǎng)管理、優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)營(yíng)商環(huán)境的根本保障。
（二）從發(fā)展階段看，數(shù)據(jù)要素登記是信息化發(fā)展進(jìn)入新階段的必然要求
習(xí)近平總書(shū)記曾深刻指出，“大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段”。近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)飛速發(fā)展，我國(guó)全社會(huì)數(shù)據(jù)資源總量和規(guī)模呈現(xiàn)爆炸性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)《國(guó)家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告（2021）》統(tǒng)計(jì)，2021年全國(guó)數(shù)據(jù)資源總存儲(chǔ)量達(dá)到598.4EB，同比增長(zhǎng)27.4%，占全球數(shù)據(jù)總存量的14.1%。實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)海量數(shù)據(jù)資源的有效歸集、管理和開(kāi)發(fā)，是做強(qiáng)做優(yōu)做大以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心抓手，而數(shù)據(jù)要素登記則是其中的“牛鼻子”工程。我國(guó)數(shù)據(jù)要素登記工作起步很早，最早可追溯至2002年前后啟動(dòng)的政務(wù)信息資源目錄體系建設(shè)。近年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)等技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全社會(huì)數(shù)據(jù)資源分布格局正在從過(guò)去政府?dāng)?shù)據(jù)資源占80%轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰ヂ?lián)網(wǎng)、金融、電信等企業(yè)數(shù)據(jù)資源為主的“倒28”格局，但我國(guó)在企業(yè)數(shù)據(jù)登記工作方面尚處空白。當(dāng)下，探索新路子，建立適應(yīng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化發(fā)展、覆蓋政企數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素登記體系，恰逢其時(shí)、恰逢其勢(shì)。
（三）從現(xiàn)實(shí)需求看，數(shù)據(jù)要素登記是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革的“先手棋”
數(shù)據(jù)要素登記是支撐數(shù)據(jù)要素確權(quán)、流通、分配、治理各環(huán)節(jié)工作有效開(kāi)展的基礎(chǔ)，是推進(jìn)落實(shí)后續(xù)一系列數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革舉措的“先手棋”，具備五方面重要作用：一是界定保護(hù)產(chǎn)權(quán)。即在確權(quán)環(huán)節(jié)，通過(guò)登記界定數(shù)據(jù)資源和產(chǎn)品的基本信息和權(quán)利歸屬；二是促進(jìn)高效流通。即在流通環(huán)節(jié)，通過(guò)為數(shù)據(jù)資源和產(chǎn)品提供交易存證，促進(jìn)市場(chǎng)供需撮合，加速數(shù)據(jù)價(jià)格發(fā)現(xiàn)；三是變革要素分配。即在分配環(huán)節(jié)，通過(guò)登記提供數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證，作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估乃至入表的前提；四是維護(hù)市場(chǎng)秩序。即在治理環(huán)節(jié)，依托登記制度健全數(shù)據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入體系和管理規(guī)則，為解決數(shù)據(jù)權(quán)益糾紛提供保障；五是支撐行業(yè)管理。依托登記體系有序開(kāi)展數(shù)據(jù)要素統(tǒng)計(jì)和會(huì)計(jì)核算等工作，摸清行業(yè)家底，將登記憑證作為數(shù)據(jù)要素型企業(yè)認(rèn)定的依據(jù)，支撐行業(yè)扶持政策。
二、加快構(gòu)建全國(guó)一體化數(shù)據(jù)要素登記體系
落實(shí)好《數(shù)據(jù)二十條》研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式的工作任務(wù)，既要充分借鑒其他要素登記體系建設(shè)的模式和經(jīng)驗(yàn)，又要著眼于數(shù)據(jù)要素的獨(dú)特經(jīng)濟(jì)屬性，探索數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè)新模式，加快構(gòu)建全國(guó)一體化數(shù)據(jù)要素登記體系。
（一）正本清源，明確數(shù)據(jù)要素登記的三重屬性
目前，上海、廣東、深圳先后開(kāi)展了“數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記”“數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記”“數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證”“數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素統(tǒng)計(jì)核算”等有益探索，但往往只關(guān)注到數(shù)據(jù)要素的某一特定屬性，相關(guān)實(shí)踐中對(duì)登記的功能定位、登記內(nèi)容、適用范圍等規(guī)則實(shí)際各不相同，尚未形成統(tǒng)一的操作指引。著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素登記工作應(yīng)當(dāng)兼顧三重屬性：一是權(quán)益屬性。在《數(shù)據(jù)二十條》提出的“持有權(quán)—加工權(quán)—經(jīng)營(yíng)權(quán)”產(chǎn)權(quán)制度和確權(quán)授權(quán)制度框架下，通過(guò)登記界定數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬或事實(shí)確認(rèn)。二是資產(chǎn)屬性。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的或從外部渠道獲取的、產(chǎn)權(quán)明晰并預(yù)期能夠在一定時(shí)期內(nèi)為企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的數(shù)據(jù)具備資產(chǎn)屬性，可通過(guò)登記確認(rèn)資產(chǎn)，打開(kāi)數(shù)據(jù)資產(chǎn)融資抵押等鏈路開(kāi)端。三是流通屬性。數(shù)據(jù)交易流通是釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的動(dòng)力源泉，數(shù)據(jù)要素登記體系應(yīng)服務(wù)于數(shù)據(jù)要素流通交易體系，破解“確權(quán)難、定價(jià)難、入場(chǎng)難、互信難、監(jiān)管難”核心問(wèn)題。
（二）問(wèn)題導(dǎo)向，建立適配數(shù)據(jù)要素流通價(jià)值鏈的登記體系
數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè)需重點(diǎn)把握數(shù)據(jù)價(jià)值鏈中數(shù)據(jù)形態(tài)和產(chǎn)權(quán)變更的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是從原始數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)資源的環(huán)節(jié)。即原始數(shù)據(jù)在獲得數(shù)據(jù)來(lái)源者同意或存在法定事由情況下，經(jīng)數(shù)據(jù)處理者的采集、儲(chǔ)存、清洗和加工轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)資源的過(guò)程。二是數(shù)據(jù)資源加工使用權(quán)流通環(huán)節(jié)。即數(shù)據(jù)資源通過(guò)交易、共享等方式，數(shù)據(jù)資源持有方將數(shù)據(jù)加工使用權(quán)授予其他市場(chǎng)主體的過(guò)程。三是數(shù)據(jù)資源變成數(shù)據(jù)產(chǎn)品的環(huán)節(jié)。即數(shù)據(jù)資源經(jīng)加工、分析等形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品的過(guò)程。數(shù)據(jù)要素登記體系應(yīng)適配數(shù)據(jù)要素流通各個(gè)環(huán)節(jié)，涵蓋數(shù)據(jù)主體登記、數(shù)據(jù)資源登記、數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記、數(shù)據(jù)流通憑證等內(nèi)容，保護(hù)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過(guò)程中各個(gè)參與方享有的合法權(quán)利。
（三）立柱架梁，構(gòu)建覆蓋場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外、適配多級(jí)市場(chǎng)的數(shù)據(jù)登記體系
圍繞數(shù)據(jù)流通制度構(gòu)建，《數(shù)據(jù)二十條》提出了兩條重要指引。一是堅(jiān)持“場(chǎng)內(nèi)外相結(jié)合”，即既要培育壯大場(chǎng)內(nèi)交易，也要規(guī)范引導(dǎo)場(chǎng)外交易；二是強(qiáng)調(diào)建立多層次數(shù)據(jù)市場(chǎng)體系，即依據(jù)不同數(shù)據(jù)要素形態(tài)探索建立數(shù)據(jù)市場(chǎng)分級(jí)制度，劃分?jǐn)?shù)據(jù)資源（數(shù)據(jù)授權(quán)）一級(jí)市場(chǎng)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)二級(jí)市場(chǎng)，分別解決數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通高效化問(wèn)題。構(gòu)建全國(guó)一體化數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè)，應(yīng)著眼于提升全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)下的數(shù)據(jù)要素流通效率。一方面，數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè)不能簡(jiǎn)單依托于數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所搭建，而應(yīng)同時(shí)為場(chǎng)內(nèi)集中交易和場(chǎng)外分散交易提供共性支撐服務(wù)；另一方面，根據(jù)數(shù)據(jù)兩級(jí)市場(chǎng)不同特征，面向數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)等不同交易標(biāo)的，分類分級(jí)開(kāi)展數(shù)據(jù)登記體系設(shè)計(jì)。
三、相關(guān)工作建議
構(gòu)建符合中國(guó)特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)登記體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)從“法律、制度、機(jī)構(gòu)和平臺(tái)”四個(gè)方面協(xié)同發(fā)力，加快構(gòu)建全國(guó)一體化的數(shù)據(jù)要素登記體系。
（一）加快推進(jìn)數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)立法
近年來(lái)，我國(guó)數(shù)據(jù)安全相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)進(jìn)展迅速，先后出臺(tái)了《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等，但數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度尚屬“空白地帶”。為確保數(shù)據(jù)登記的法定效力，推動(dòng)各類市場(chǎng)主體積極參與數(shù)據(jù)要素登記和交易活動(dòng)，制定數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)是關(guān)鍵舉措。一是明確數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)框架。在法律層面確立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架，明確產(chǎn)權(quán)的屬性、歸屬、以及權(quán)利和義務(wù)，保護(hù)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過(guò)程中各參與方享有的合法權(quán)利。二是明確數(shù)據(jù)要素登記的法律效力。借鑒土地、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)明確數(shù)據(jù)要素登記的公示力、證據(jù)力和對(duì)抗力，明確依法登記的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)。三是完善數(shù)據(jù)要素授權(quán)制度。推進(jìn)建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)分級(jí)分類授權(quán)使用和市場(chǎng)化流通交易機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素充分開(kāi)發(fā)利用。
（二）促進(jìn)完善數(shù)據(jù)要素登記體系
一是要加快研究制訂《全國(guó)數(shù)據(jù)要素登記管理辦法》。充分梳理整合各地?cái)?shù)據(jù)要素登記實(shí)踐探索成果，明確登記的目的、功能、主體、登記機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、流程以及登記各參與方權(quán)利義務(wù)，建立全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素登記管理制度，明確登記的目的、功能、主體、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、流程以及各方權(quán)利義務(wù)，為各地?cái)?shù)據(jù)要素登記工作開(kāi)展提供指導(dǎo)。二要統(tǒng)籌建立完善相關(guān)配套政策。依托數(shù)據(jù)要素登記體系，探索建立數(shù)據(jù)要素型企業(yè)認(rèn)定準(zhǔn)入機(jī)制，推動(dòng)將數(shù)據(jù)要素型企業(yè)采購(gòu)數(shù)據(jù)費(fèi)用納入增值稅進(jìn)項(xiàng)加計(jì)抵減范圍，享受研發(fā)費(fèi)用所得稅加計(jì)扣除優(yōu)惠。探索將數(shù)據(jù)要素登記應(yīng)用于企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)確認(rèn)、融資抵押和數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素統(tǒng)計(jì)核算。鼓勵(lì)央國(guó)企率先進(jìn)行數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的登記交易，引領(lǐng)其他企業(yè)主動(dòng)參與登記，發(fā)揮榜樣和示范作用。三是研究組建全國(guó)一體化的數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)。聚焦數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能、組建方式和運(yùn)營(yíng)方式等關(guān)鍵問(wèn)題，支持具備條件的地區(qū)結(jié)合地方數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際大膽改革探索，在實(shí)踐探索中逐步總結(jié)數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)建設(shè)的有效方式，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)借鑒。適時(shí)設(shè)立全國(guó)性數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)，打造“邏輯一體、物理分散”的全國(guó)一體化的數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)體系。
（三）建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)
考慮到目前國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)、國(guó)家公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)、全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、全國(guó)信用信息共享交換平臺(tái)等重要跨部門應(yīng)用均依托國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)部署和運(yùn)行，可為數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)的建設(shè)提供數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)、安全等各方面堅(jiān)實(shí)支撐，建議依托國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)現(xiàn)有基礎(chǔ)，充分運(yùn)用區(qū)塊鏈等技術(shù)，依托有較好工作基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的地方聯(lián)合建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)，為數(shù)據(jù)要素登記工作開(kāi)展提供技術(shù)支撐。同時(shí)，探索構(gòu)建契合數(shù)據(jù)要素登記核心業(yè)務(wù)流程需求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)登記平臺(tái)的技術(shù)開(kāi)發(fā)、工程管理、安全保護(hù)等進(jìn)行完整規(guī)定與約束，確保數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)規(guī)范運(yùn)作，使未來(lái)全國(guó)一體化數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè)更具操作性和可行性。
