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分類分場景保護(hù) 探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)新方案
- 時間：2022-12-30
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- 來源：高技術(shù)司
（丁曉東 中國人民大學(xué)教授、未來法治研究院副院長）
近幾年，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)概念在中央文件中逐步獲得明確。2019年10月，黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)列入新型生產(chǎn)要素。2020年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，強(qiáng)調(diào)要將“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”作為數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的重要舉措。2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出“建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護(hù)等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”，對數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度體系的相關(guān)工作提出了更加明確的戰(zhàn)略性部署。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》），從中央制度層面建構(gòu)起我國數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，著重突出數(shù)據(jù)的分類分場景保護(hù)，促進(jìn)各主體數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)與數(shù)據(jù)有序流通的雙贏，在全球范圍內(nèi)首次提出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)解決方案。
大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的流動與再利用已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的活力源泉。豐富數(shù)據(jù)流動場景，創(chuàng)新數(shù)據(jù)再利用手段，已經(jīng)成為世界主要經(jīng)濟(jì)體數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的核心抓手。唯有打破部門、行業(yè)間的數(shù)據(jù)孤島，催生數(shù)據(jù)交換和共享新機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)開放和安全有序流動，才能最大程度上發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的原生價值。唯有厘清數(shù)據(jù)要素市場上下游各中環(huán)節(jié)，聚焦數(shù)據(jù)要素市場關(guān)鍵主體，合理確立和保護(hù)各方權(quán)益，才能推動數(shù)據(jù)產(chǎn)品創(chuàng)新和數(shù)據(jù)衍生價值最大化。當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)要素市場面臨數(shù)據(jù)源活性不足、數(shù)據(jù)應(yīng)用覆蓋面較窄問題，產(chǎn)業(yè)實踐雖多但場景類型和應(yīng)用手段亟需豐富。未來，數(shù)據(jù)要素價值要實現(xiàn)跨越式提升，一套能夠適應(yīng)數(shù)字技術(shù)迭代發(fā)展的權(quán)利配置制度必不可少，要真正能夠為各方權(quán)益保駕護(hù)航，要真正能夠激發(fā)各類主體的積極性與創(chuàng)新力。
基于分類分場景的理念，《數(shù)據(jù)二十條》提出的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制下設(shè)了數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利。上述三種產(chǎn)權(quán)是開放的，結(jié)合具體的參與主體、參與環(huán)節(jié)與參與方式，基本可以對應(yīng)到當(dāng)前法律意義上的合同性權(quán)益、財產(chǎn)性權(quán)益、知識產(chǎn)權(quán)性質(zhì)權(quán)益、競爭性權(quán)益等不同層次的數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)規(guī)則?！稊?shù)據(jù)二十條》提出，要審慎對待原始數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易行為。這是因為，當(dāng)前我國數(shù)據(jù)交易與流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)實踐主要聚焦于挖掘個人數(shù)據(jù)的商業(yè)分析價值，涉及個人信息安全與數(shù)據(jù)安全，因此需要審慎對待。隨著產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)與深入，未來將會有更多市場主體從事行業(yè)數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)等非個人數(shù)據(jù)的挖掘與應(yīng)用，還會面臨知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密保護(hù)等法律挑戰(zhàn)，同樣需要審慎對待。
非公共數(shù)據(jù)按市場化方式“共同使用、共享收益”，數(shù)據(jù)處理者是數(shù)據(jù)的開發(fā)、利用與應(yīng)用的主要參與者，應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范與保護(hù)。促進(jìn)數(shù)據(jù)使用價值復(fù)用與充分利用，促進(jìn)數(shù)據(jù)使用權(quán)交換和市場化流通，需要對企業(yè)這一市場主體的數(shù)據(jù)權(quán)益提供恰當(dāng)、合理的保護(hù)。不可否認(rèn)，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為企業(yè)的重要資產(chǎn)，但數(shù)據(jù)并不具有排他性與競爭性，因此不宜進(jìn)行絕對化與排他性的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)。更進(jìn)一步，保護(hù)企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)數(shù)據(jù)共享為目標(biāo),企業(yè)數(shù)據(jù)的合理保護(hù)應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)數(shù)據(jù)共享。很大程度上，國內(nèi)外對此達(dá)成了相當(dāng)程度的制度共識。此次《數(shù)據(jù)二十條》中強(qiáng)調(diào)市場化、共享、交換，為我國后續(xù)具體制度的設(shè)計與創(chuàng)新指明了方向。
《數(shù)據(jù)二十條》進(jìn)一步規(guī)定數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)，依次對公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人信息數(shù)據(jù)的原則與關(guān)鍵制度做出明確。首先，就公共數(shù)據(jù)而言，開放共享是原則，同時要做好授權(quán)使用的統(tǒng)籌工作，這在一定程度上重構(gòu)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的原則。從國家戰(zhàn)略層面來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在過去十幾年來一直是美國、歐洲等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的重要國家戰(zhàn)略之一。因為，相比之前的政府信息公開，政府?dāng)?shù)據(jù)開放可能成為政府信息公開的升級版本，應(yīng)當(dāng)將數(shù)據(jù)開放視為積極主動的平臺服務(wù)，惠及企業(yè)、個人等多個主體，堅持政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公平性、便捷性與數(shù)據(jù)生態(tài)建構(gòu)?！稊?shù)據(jù)二十條》提出的“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”，是當(dāng)前保護(hù)個人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的可行技術(shù)方案?；趨^(qū)分公共事業(yè)與產(chǎn)業(yè)/行業(yè)的二分法，《數(shù)據(jù)二十條》分別明確了無償使用和有償使用機(jī)制。
其次，對于企業(yè)數(shù)據(jù)的授權(quán)安排，《數(shù)據(jù)二十條》首先“保障其投入的勞動和其他要素貢獻(xiàn)獲得合理回報”，因為互聯(lián)網(wǎng)時代數(shù)據(jù)已經(jīng)成為企業(yè)的重要資產(chǎn)。在上述前提之下，《數(shù)據(jù)二十條》關(guān)注到市場結(jié)構(gòu)對數(shù)據(jù)要素分配公平與數(shù)據(jù)要素市場可持續(xù)發(fā)展會產(chǎn)生影響，提出要“引導(dǎo)行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用”?！稊?shù)據(jù)二十條》提到的大企業(yè)與中小微企業(yè)之間的雙向公平授權(quán)，在歐盟《數(shù)據(jù)治理條例》與《數(shù)據(jù)法（草案）》中亦有類似規(guī)定。與歐盟重點規(guī)制大企業(yè)的限制性與排他性數(shù)據(jù)授權(quán)行為不同的是，《數(shù)據(jù)二十條》提出的公平授權(quán)并不局限于評價單方行為，而是“雙向”授權(quán)，對于公平的理解維度更加多維與靈活。此外，對于企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與數(shù)據(jù)行為的監(jiān)管與規(guī)制，《數(shù)據(jù)二十條》特別指出要引入第三方機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)組織。這是因為，數(shù)據(jù)市場量大、處理者形態(tài)眾多、數(shù)據(jù)技術(shù)復(fù)雜且新興技術(shù)層出不窮，對于監(jiān)管的專業(yè)知識、人力、物力都將是不小的挑戰(zhàn)。基于此，可適當(dāng)借助第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助治理，共同探索數(shù)據(jù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化的落地方式。
再次，對于個人信息數(shù)據(jù)，要充分尊重個人意愿，在信息主體授權(quán)范圍內(nèi)依法采集、持有、托管和使用數(shù)據(jù)。這是因為，《民法典》《個人信息保護(hù)法》對個人信息主體權(quán)益和個人信息保護(hù)提出了立法層面的制度安排，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展要充分貫徹以人民為中心的發(fā)展思想。與此同時，個人信息還關(guān)乎企業(yè)角色與國家利益，因此還需要處理個人與企業(yè)、國家之間的互動關(guān)系。就個人與市場主體之間的關(guān)系，《數(shù)據(jù)二十條》提出要“探索由受托者代表個人利益、監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工和使用的機(jī)制”；就個人與國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，《數(shù)據(jù)二十條》指出 “涉及國家安全的特殊個人信息數(shù)據(jù)，可以由主管部門依法授權(quán)使用”。
總的來說，數(shù)據(jù)要素權(quán)利配置是數(shù)據(jù)戰(zhàn)略布局中的關(guān)鍵一步，其路徑選擇關(guān)乎我國數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法治保障。當(dāng)前，《民法典》《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等基本法律制度的建構(gòu)已經(jīng)完成，公民數(shù)據(jù)權(quán)益意識有明顯提升，各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式百花齊放，數(shù)據(jù)安全底線已經(jīng)筑牢。下一步，應(yīng)遵循《數(shù)據(jù)二十條》精神，充分尊重數(shù)字經(jīng)濟(jì)尤其是尊重數(shù)據(jù)特征與市場普遍規(guī)律，堅持正確政治方向的前提下，基于數(shù)據(jù)參與各方、參與環(huán)節(jié)和具體行為，逐步探索完善數(shù)據(jù)分類分場景保護(hù)的產(chǎn)權(quán)方案。
