秦巴山區(qū)甘肅片區(qū)（以下簡(jiǎn)稱片區(qū)）總面積2.79萬(wàn)平方公里，下轄武都區(qū)、成縣、徽縣、禮縣、西和縣、文縣、康縣、兩當(dāng)縣、宕昌縣，共195個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中4個(gè)少數(shù)民族鄉(xiāng)），3201個(gè)行政村，總?cè)丝?81萬(wàn)人，有漢、回、藏等21個(gè)民族。氣候?qū)賮啛釒蚺瘻貛н^(guò)渡區(qū)，地形復(fù)雜，氣候垂直分布。生物、礦產(chǎn)、水利、旅游資源豐富，花椒、油橄欖種植面積和產(chǎn)量為全國(guó)第一。 <?xml:namespace prefix = "o" />

 

2011年11月，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議提出，要把“連片特困地區(qū)”作為新時(shí)期扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)。隴南市所屬的9個(gè)縣區(qū)被整體納入秦巴山片區(qū)發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃。給自然條件差、農(nóng)業(yè)資源貧乏、貧困人口眾多的隴南市提供了良好的契機(jī)，隴南扶貧開發(fā)、強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)進(jìn)入了一個(gè)新起點(diǎn)。

 

一、貧困現(xiàn)狀

 

近年來(lái)，秦巴山片區(qū)搶抓西部大開發(fā)和國(guó)家“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的歷史機(jī)遇，把農(nóng)民增收和扶貧開發(fā)作為“三農(nóng)”工作的重中之重，在各級(jí)黨委、政府的不懈努力下，扶貧開發(fā)工作取得顯著成效。但從貧困人口、貧困程度、貧困特點(diǎn)等方面來(lái)看，片區(qū)農(nóng)村貧窮落后的現(xiàn)狀仍舊不容樂(lè)觀。

 

（一）貧困人口量大面廣

 

按照國(guó)家2300元貧困標(biāo)準(zhǔn)，片區(qū)內(nèi)有貧困人口130.47萬(wàn)人，占全省貧困人口的15.6%，貧困發(fā)生率53.2%，居全省第一。其中居住在高寒陰濕區(qū)的貧困人口占23%、半山干旱區(qū)占41%、深山林緣區(qū)占22%、河谷川壩區(qū)占14%。

 

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化率低

 

2011年，片區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值197.68億元，僅占全省的3.94%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值7719元，僅相當(dāng)于全省平均水平的43.91%，2011年片區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值和農(nóng)民人均純收入相當(dāng)于全國(guó)平均水平的比例分別比2001年下降3.5、3.6個(gè)百分點(diǎn)，差距進(jìn)一步拉大。全國(guó)平均水平的22.01%；人均財(cái)政收入510元，相當(dāng)于全省平均水平的29.06%；城鄉(xiāng)居民收入遠(yuǎn)低于全國(guó)及全省平均水平。農(nóng)村人口占到總?cè)丝诘?2.17%，二、三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人口十分有限，農(nóng)村富余人口較多。工農(nóng)業(yè)增加值之比為45.49：54.51，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員的76.2%，仍屬于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)。受山區(qū)自然環(huán)境等客觀因素的影響，城鎮(zhèn)建設(shè)相對(duì)滯后，輻射帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)，城鎮(zhèn)化率位于全省倒數(shù)第一位。

 

（三）市場(chǎng)體系不健全

 

片區(qū)內(nèi)資本、生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力、技術(shù)等市場(chǎng)還不健全，以資本為主的要素市場(chǎng)尚未形成，市場(chǎng)配置資源的能力較弱，經(jīng)濟(jì)外向度不高。2010年，片區(qū)進(jìn)出口總額僅444.7萬(wàn)美元，外貿(mào)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用較小，不論是“走出去”開闊視野、占領(lǐng)市場(chǎng)，還是“引進(jìn)來(lái)”增加投資、加快發(fā)展，與其他地區(qū)都有很大的差距。

 

（四）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一

 

從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，2011年片區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值的比重超過(guò)25%，高于全省10個(gè)百分點(diǎn)，部分縣區(qū)甚至高達(dá)45%左右。由于種植業(yè)耕作技術(shù)和耕作水平低下，畜牧業(yè)養(yǎng)殖方式落后，農(nóng)產(chǎn)品銷售運(yùn)輸成本大，整體缺乏競(jìng)爭(zhēng)力；第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，大部分縣基本沒(méi)有工業(yè)，主要靠建筑業(yè)拉動(dòng)；第三產(chǎn)業(yè)中，行政事業(yè)單位工資性收入比重較高。由于特色產(chǎn)業(yè)收益不及打工，年輕人和大學(xué)畢業(yè)生選擇外出務(wù)工和就業(yè)，農(nóng)村留守人口多是老弱病殘，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)。

 

二、片區(qū)貧困原因分析

 

（一）自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境惡化

 

1、自然條件嚴(yán)酷，生態(tài)環(huán)境脆弱。由于境內(nèi)地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地震、滑坡、泥石流、山體崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻繁。目前已排查出重要地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)0.33萬(wàn)處，水土流失面積1.78萬(wàn)km²，占總面積的63.7%，為全國(guó)四大泥石流集中爆發(fā)區(qū)之一。2008年的5.12特大地震使9個(gè)縣區(qū)、195個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3180個(gè)行政村受災(zāi)，受災(zāi)人口176.72萬(wàn)人，遇難328人，受傷7286人，直接經(jīng)濟(jì)損失422.61億元。2009年7·15暴雨洪災(zāi)受災(zāi)人口57.8萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失27.9億元。2010年8.12特大暴洪災(zāi)害受災(zāi)人口93.7萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失73.2億元。

2、生態(tài)保護(hù)較差，加劇資源貧乏。長(zhǎng)期以來(lái)因生存和發(fā)展需要，不注重生態(tài)保護(hù)，導(dǎo)致盲目亂砍濫墾及不合理非耕地資源開發(fā)，導(dǎo)致植被大量減少，水土流失嚴(yán)重,耕地質(zhì)量嚴(yán)重退化。生態(tài)環(huán)境不斷惡化,使土地產(chǎn)出率降低,為了生存，又大量砍伐森林、開墾土地，“種糧種到山頂”的現(xiàn)象在貧困地區(qū)最為多見,導(dǎo)致森林面積不斷減少,水土流失加重，形成“貧窮-粗放式開發(fā)-生態(tài)破壞-更加貧窮”的惡性循環(huán)。

 

（二）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

 

1、水利建設(shè)方面。片區(qū)內(nèi)水澆地面積占耕地面積的16.2%，人均不到0.4畝，遠(yuǎn)低于全省、全國(guó)人均水平?，F(xiàn)有水利工程絕大部分修建于上世紀(jì)六、七十年代，水庫(kù)及灌區(qū)水利設(shè)施病險(xiǎn)嚴(yán)重，普遍存在標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修、效益衰減等問(wèn)題，骨干工程損壞率近40%，干支渠完好率僅50%左右；15座水庫(kù)中有9座急需除險(xiǎn)加固。水利設(shè)施效益差，農(nóng)田水利建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)水資源利用效率難以提高，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象普遍存在。

 

2、交通建設(shè)方面。片區(qū)是全國(guó)、全省交通條件最落后的地區(qū)之一，還有部分地區(qū)不通公路。沒(méi)有機(jī)場(chǎng)，鐵路和高速公路尚在建設(shè)之中，公路路網(wǎng)起伏較大，坡大彎急，通行能力低下。市駐地離蘭州、西安、成都的距離分別是458、581和664公里，離天水、寶雞、漢中和廣元市的距離均在270公里以上。夏秋季受暴洪沖擊和泥石流侵襲，加聚交通阻斷，農(nóng)產(chǎn)品走出“大山”需耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力。由于遠(yuǎn)離片區(qū)大中城市，遠(yuǎn)離消費(fèi)市場(chǎng)，交通運(yùn)輸成本昂貴，阻礙了與全省、全國(guó)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和文化交流，在招商引資、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、文化交流等方面處于不利地位。

 

3、農(nóng)村全面建設(shè)方面。由于片區(qū)山大溝深，相對(duì)平整土地極少，多數(shù)村莊建在坡度較大的半山區(qū)，無(wú)法有效統(tǒng)籌規(guī)劃村莊建設(shè)。如：一個(gè)行政村有16個(gè)居住點(diǎn)，對(duì)方便群眾文化生活、水電路建設(shè)，通信網(wǎng)絡(luò)等造成困難。由于地處偏遠(yuǎn)，還有一些村莊沒(méi)有通電。耕地多是山坡地，無(wú)法組織較大規(guī)模的集約化經(jīng)營(yíng)，吸引外資投入。

 

（三）人口素質(zhì)較低，思想觀念落后

 

2011年底，片區(qū)內(nèi)農(nóng)村從業(yè)人員中文盲、半文盲占14.5%，小學(xué)文化程度占44 %。約有80%的貧困人口文化程度在小學(xué)以下。由于信息閉塞，農(nóng)民群眾大多思想觀念保守、落后，視農(nóng)為本、安于現(xiàn)狀思想嚴(yán)重，現(xiàn)代科技意識(shí)薄弱，商品意識(shí)不強(qiáng)；部分人消極悲觀，缺乏創(chuàng)業(yè)信心和勇氣，只想依靠國(guó)家扶持、救濟(jì)的“等、靠、要”思想，視“吃救濟(jì)、拿補(bǔ)貼”為理所當(dāng)然。由于不掌握實(shí)用技術(shù)，外出務(wù)工以苦力型為主，收入較低，也限制了發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，增收致富渠道較窄。

 

（四）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，影響產(chǎn)業(yè)升級(jí)

 

片區(qū)是一個(gè)典型的高山農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)在全市經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期居于主導(dǎo)地位，但耕地結(jié)構(gòu)和質(zhì)量極差，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度和科技推廣應(yīng)用水平很低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然處于“靠天吃飯”狀態(tài)，糧食產(chǎn)量低且不穩(wěn)，特色農(nóng)業(yè)開發(fā)步伐緩慢。特別是在特色農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，與近年來(lái)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的快速擴(kuò)張相對(duì)應(yīng)，有面積無(wú)產(chǎn)量、有產(chǎn)量無(wú)質(zhì)量、有質(zhì)量無(wú)市場(chǎng)、有市場(chǎng)無(wú)效益的問(wèn)題顯得尤為突出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后的問(wèn)題已嚴(yán)重制約特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐，特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、組織化發(fā)展任務(wù)還相當(dāng)艱巨。同時(shí)農(nóng)業(yè)及產(chǎn)業(yè)貸款難、擔(dān)保難，無(wú)法有效提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

 

（五）社會(huì)保障不夠完善，公共服務(wù)體系不健全

 

由于片區(qū)貧困面大，程度深，雖然在農(nóng)村已實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，但由于保險(xiǎn)支付水平低，對(duì)老年人的生活水平提升非常有限。農(nóng)村新型合作醫(yī)療雖然已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，片區(qū)內(nèi)醫(yī)療設(shè)施設(shè)備差，藥品缺乏，醫(yī)護(hù)人員嚴(yán)重不足，從業(yè)醫(yī)生文化程度偏低、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的現(xiàn)象較普遍，再加上醫(yī)療費(fèi)昂貴，補(bǔ)助比例不高，不少農(nóng)民依然負(fù)擔(dān)不起，導(dǎo)致“小病越治越大”、“大病被延誤”的情況時(shí)有發(fā)生，致使因病、因殘致貧或返貧。由于享受低保條件較為嚴(yán)格，最低生活保障覆蓋面不廣、保障標(biāo)準(zhǔn)較低，一部分相對(duì)較貧困的人口還未享受到低保；同時(shí)，由于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較低，貧困人口即使享受低保，其基本生活條件依然得不到明顯改觀。

 

（六）災(zāi)后重建農(nóng)戶負(fù)債高

 

災(zāi)后重建使片區(qū)農(nóng)村居民的居住條件、居住現(xiàn)狀提前了20年左右，但同時(shí)農(nóng)村居民貧困程度增大，返貧現(xiàn)象增加。受當(dāng)時(shí)要求農(nóng)村居民住房重建完成時(shí)間緊，集中修建，造成建材和工費(fèi)成倍上漲。災(zāi)后重建房成本每戶在10萬(wàn)元左右，其中國(guó)家補(bǔ)助2萬(wàn)元，財(cái)政貼息貸款3萬(wàn)元，農(nóng)戶需自籌5-6萬(wàn)元，由于片區(qū)內(nèi)大部分重建戶家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自籌資金能力差，造成相當(dāng)一部分農(nóng)戶因建房負(fù)債，致其返貧，再加上貸款還款期限將到，災(zāi)后農(nóng)戶自己發(fā)展能力弱，償還壓力大。

 

由于片區(qū)農(nóng)業(yè)資源貧乏，交通不便，工業(yè)較少，農(nóng)民收入有限。在歷年扶貧取得較大成果的同時(shí)，由于自然災(zāi)害多，看病費(fèi)用昂貴，及教育成本增加較快，造成許多已脫貧戶又重新進(jìn)入了貧困戶行列，使扶貧成果無(wú)法有效鞏固。

 

三、扶貧開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

 

國(guó)務(wù)院關(guān)于秦巴山片區(qū)發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的制定與啟動(dòng)，為扶貧開發(fā)工作賦予了全新的內(nèi)涵，甘肅省政府《關(guān)于支持隴南市加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見》，明確要求把隴南市建成“關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)重要增長(zhǎng)極，連通成渝、關(guān)中經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略通道，成為長(zhǎng)江流域重要生態(tài)安全屏障和秦巴山片區(qū)發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)，成為全國(guó)重要的有色冶金產(chǎn)業(yè)基地、綠色農(nóng)特產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、重要的中藥材基地、知名生態(tài)文化旅游區(qū)和片區(qū)性商貿(mào)物流中心”。已獲批或建設(shè)中的成州機(jī)場(chǎng)、蘭渝鐵路預(yù)計(jì)2015年完工，十天高速公路2016年通車。這些政策在給扶貧開發(fā)工作帶來(lái)重大機(jī)遇的同時(shí)，也面臨許多新的挑戰(zhàn)。

 

一是扶貧工作任務(wù)更加艱巨。隨著國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)的重新確定，將貧困標(biāo)準(zhǔn)從年農(nóng)民人均純收入1196元提高到2300元，把更多低收入人口納入扶貧范圍，使扶貧對(duì)象大量增加，貧困發(fā)生率居全省第一。這雖然為爭(zhēng)取國(guó)家和省上的項(xiàng)目和資金支持奠定了良好基礎(chǔ)，但更加重了扶貧工作的任務(wù)，要確保2020年與全國(guó)、全省同步進(jìn)入小康社會(huì)，扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)十分艱巨。

 

二是扶貧力度進(jìn)一步加大。國(guó)家從財(cái)稅支持、投資傾斜、金融服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶持等方面提出了有利于貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象發(fā)展的政策，確定對(duì)原有國(guó)家級(jí)貧困縣政策不減的同時(shí)，對(duì)新增扶貧資金重點(diǎn)用于片區(qū)開發(fā)和扶貧攻堅(jiān)。如何利用好這些政策措施，實(shí)施科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)、管理，減少盲目發(fā)展浪費(fèi)，確保達(dá)到預(yù)期效果，是面臨的一個(gè)重大課題。

 

三是貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)機(jī)制日趨形成。隨著各級(jí)扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的進(jìn)一步健全和完善，將全面系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)真實(shí)的反映扶貧開發(fā)進(jìn)展情況，對(duì)貧困戶的基本收入情況進(jìn)行準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)評(píng)估，增強(qiáng)扶貧效果的真實(shí)性。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和法律法規(guī)日趨完善的情況下，如何在政策范圍內(nèi)準(zhǔn)確計(jì)算評(píng)價(jià)扶貧對(duì)象真實(shí)收入，全面反映扶貧效果是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

 

四是對(duì)扶貧資金監(jiān)管更加嚴(yán)格。隨著扶貧資金加大，管理方式的細(xì)化，需要更有效的方式，解決資金管理安全、手續(xù)完備、快速支付等一系列問(wèn)題，需要更加完善的法規(guī)和管理方式相配套。需要進(jìn)一步建立健全扶貧資金“專戶、專賬、專人管理”制度，嚴(yán)格報(bào)批程序，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管，嚴(yán)防截留、擠占和挪用，確保扶貧資金規(guī)范運(yùn)行，發(fā)揮更大更好效益。

 

四、因地制宜脫貧發(fā)展模式

 

（一）扶貧開發(fā)模式的探索與實(shí)踐

 

近年來(lái)，片區(qū)以扶貧開發(fā)統(tǒng)攬農(nóng)村工作全局，將貧困村作為主戰(zhàn)場(chǎng)，在整流域推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動(dòng)力輸轉(zhuǎn)、移民搬遷等扶貧攻堅(jiān)“組合拳”的作用下，使貧困村的面貌發(fā)生了巨大變化，貧困農(nóng)民的脫貧信心不斷增強(qiáng)，增收步伐不斷加快。

 

1、整流域推進(jìn)，形成“拳頭效應(yīng)”。2001至2005年，先后實(shí)施了武都區(qū)段河壩、康縣西溝、中節(jié)河流域等12個(gè)扶貧綜合開發(fā)片區(qū)。2006年以來(lái)，共實(shí)施扶貧整村推進(jìn)村679個(gè)，重點(diǎn)實(shí)施了武都區(qū)漢林河流域、宕昌縣哈達(dá)鋪片等為主的14個(gè)整鄉(xiāng)整流域扶貧綜合開發(fā)，使貧困鄉(xiāng)村的村容村貌得到根本改變，貧困群眾的生產(chǎn)生活條件得到很大改善。整流域推進(jìn)使原本分散的資金形成了“拳頭效應(yīng)”，辦成了許多以往想辦沒(méi)錢辦的大事。

 

2、產(chǎn)業(yè)開發(fā)，提升“造血”功能。解決貧困問(wèn)題關(guān)鍵是要增強(qiáng)“造血”功能。近幾年，片區(qū)探索出了一條產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)之路，就是將產(chǎn)業(yè)化資金和科技扶貧資金捆綁使用，重點(diǎn)支持已形成一定規(guī)模、能夠帶動(dòng)貧困戶持續(xù)增收的產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而激活每個(gè)貧困家庭。把光、熱、水、土等資源優(yōu)勢(shì)通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為財(cái)富，已成為農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展之路。目前，片區(qū)內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)種植面積達(dá)900多萬(wàn)畝，農(nóng)民從特色產(chǎn)業(yè)中獲得的收益，占年人均純收入的近一半。

 

3、勞務(wù)移民，創(chuàng)新觀念保增收。近年來(lái)，片區(qū)以“減少土地和人口壓力”為出發(fā)點(diǎn)，把勞務(wù)輸轉(zhuǎn)作為加快扶貧開發(fā)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來(lái)抓。通過(guò)政府推動(dòng)、能人帶動(dòng)、技能培訓(xùn)、基地建設(shè)等措施，將勞務(wù)輸出由苦力型向技能型、由短期分散輸出向長(zhǎng)期穩(wěn)定有組織輸出轉(zhuǎn)變，與北京、廣東、福建等地建立了長(zhǎng)期勞務(wù)合作關(guān)系，由勞務(wù)大市向勞務(wù)強(qiáng)市跨越。2000年，對(duì)十萬(wàn)貧困戶整體移民到新疆、蘭州新區(qū)和張掖疏勒河流域，實(shí)現(xiàn)一年搬遷、兩年適應(yīng)、五年致富。

 

4、災(zāi)后重建，跨越發(fā)展提檔升級(jí)?！?·12”大地震使本來(lái)貧困面大、貧困程度深的隴南農(nóng)村遭受了空前劫難，2009年后又接連遭遇兩次暴洪泥石流災(zāi)害，許多貧困村遭受重創(chuàng)，生產(chǎn)生活設(shè)施屢遭破壞，部分村貧困程度急劇加深。災(zāi)情發(fā)生以后，受災(zāi)各縣穩(wěn)步推進(jìn)貧困村災(zāi)后重建工作，把災(zāi)后重建作為改變貧困村面貌的轉(zhuǎn)機(jī)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)相結(jié)合。共有1653個(gè)村列入國(guó)家災(zāi)后重建規(guī)劃重點(diǎn)扶持范圍，下達(dá)貧困村災(zāi)后重建專項(xiàng)資金7.1億元，實(shí)現(xiàn)了居住環(huán)境美觀和扶貧增收的雙重效果。

 

秦巴山區(qū)對(duì)扶貧的探索與實(shí)踐，讓我們從中找到了貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧的新思路。隨著秦巴山連片特困地區(qū)項(xiàng)目的實(shí)施，及全省聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民行動(dòng)的開展，秦巴山區(qū)越來(lái)越多的群眾將會(huì)得到更大的實(shí)惠，脫貧致富的道路將越走越寬，脫貧致富的步伐也將越走越快。

 

（二）各縣（區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式探析

 

為了更好地了解片區(qū)內(nèi)各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)2011年年末總?cè)丝?、年末單位從業(yè)人員數(shù)、鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)、人均GDP、地方財(cái)政一般預(yù)算收入、糧食總產(chǎn)量、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、限額以上批發(fā)和零售業(yè)商品銷售總額、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額、城鎮(zhèn)在崗職工工資總額、農(nóng)村居民人均純收入11個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)，利用馬克威分析系統(tǒng)快速聚類中重心聚類法對(duì)片區(qū)9個(gè)縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了聚類分析。結(jié)果顯示如下：

 

第一類是優(yōu)勢(shì)礦業(yè)驅(qū)動(dòng)型的徽縣和成縣,礦產(chǎn)資源極為豐富,礦產(chǎn)加工工業(yè)集群不斷壯大,水能與旅游資源開發(fā)潛力巨大。2011年，兩縣人均GDP達(dá)128713元,地方財(cái)政收入為21354萬(wàn)元,農(nóng)民人均純收入為3707元。這一類在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)將資源優(yōu)勢(shì)尤其是礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì), 進(jìn)而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在促進(jìn)礦產(chǎn)資源的開發(fā)與深加工的同時(shí)，應(yīng)高度重視礦產(chǎn)加工工業(yè)對(duì)河流的污染防治工作；逐漸擴(kuò)大旅游業(yè)規(guī)模，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

 

第二類是第二、第三產(chǎn)業(yè)并進(jìn)型的武都區(qū)，武都區(qū)是隴南市政府所在地，是隴南市的政治文化中心，依托生態(tài)旅游開發(fā)、天然無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，初步形成以花椒、核桃、油橄欖為主的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。 2011年人均GDP 10747元，地方財(cái)政收入15866萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入2528元。武都區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)實(shí)施新興產(chǎn)業(yè)培育加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，即在不斷提高旅游業(yè)和工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)上，重視電子、信息、物流等新興產(chǎn)業(yè)的培育，打造縣域新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；壯大花椒、核桃、油橄欖等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基地，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展；依托種植、生態(tài)、旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，壯大畜產(chǎn)品和蔬菜基地，生產(chǎn)各具特色的無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，加大品牌創(chuàng)建力度。

 

第三類是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型的其余6縣,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不合理,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重偏低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。主要原因是受交通、投資等條件制約,資源未得到合理開發(fā)與利用。這類貧困縣2011年人均GDP為4678元,地方財(cái)政收入僅為6459.5萬(wàn)元,農(nóng)村居民人均純收入為2369元。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化建設(shè)。結(jié)合各縣的特色農(nóng)（林）產(chǎn)品，促進(jìn)林果等天然無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展，做大深加工產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)儲(chǔ)藏、包裝、流通、餐飲、旅游、新興商貿(mào)業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；依托自然風(fēng)光，打造融入自然、休閑度假的生態(tài)旅游業(yè)，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

 

五、片區(qū)扶貧開發(fā)整體建議

 

（一）大力發(fā)展教育培訓(xùn)，提升貧困人口素質(zhì)

 

教育扶貧是扶貧的根本，應(yīng)把優(yōu)先發(fā)展教育作為促進(jìn)和提升人力資源素質(zhì)的根本，要把發(fā)展基礎(chǔ)教育和農(nóng)民技能培訓(xùn)作為扶貧工作的基礎(chǔ)。在技能培訓(xùn)上，重點(diǎn)培養(yǎng)農(nóng)民自主脫貧意識(shí)，克服“等、靠、要”的依賴思想；培養(yǎng)農(nóng)民的自我發(fā)展意識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民自覺(jué)學(xué)習(xí)科學(xué)文化、政策法律、實(shí)用技術(shù)，成為“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理”的新型農(nóng)民；加快兩后生職業(yè)培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)技能和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；對(duì)有外出從業(yè)愿望的人員開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，有計(jì)劃、有組織的進(jìn)行勞務(wù)輸出，通過(guò)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)實(shí)現(xiàn)增收致富。

 

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活環(huán)境

 

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是支撐農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，扶貧開發(fā)必須以加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，著力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，歷史欠賬多，服務(wù)和保障能力不足等問(wèn)題，是全面實(shí)現(xiàn)小康、消除貧困的基礎(chǔ)性障礙。在現(xiàn)階段應(yīng)抓住國(guó)家扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策機(jī)遇，以新農(nóng)村建設(shè)、交通、水利、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、三網(wǎng)融合等為重點(diǎn)，以工代賑等方式，大力構(gòu)建適度超前、功能配套、安全高效的基礎(chǔ)設(shè)施體系，全面增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的保障能力和服務(wù)水平。

 

（三）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

 

積極推行退耕還林、天然林保護(hù)、坡改梯田、小流域壩系工程等，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快山地水土流失綜合治理，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。要注重用循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快貧困地區(qū)可再生能源開發(fā)利用，帶動(dòng)改水、改廚、改廁、改圈和秸稈綜合利用。以循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、專業(yè)基地、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)鏈條、骨干企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目為載體，推進(jìn)資源的精深加工和綜合開發(fā)利用，加強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，深化節(jié)能減排。要加快荒山、荒坡及林權(quán)制度改革，積極尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的結(jié)合點(diǎn)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)林果、生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)融合。

 

（四）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，加速構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)體系

 

重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)徽成經(jīng)濟(jì)區(qū)，在川壩河谷區(qū)和高半山區(qū)大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)及農(nóng)林特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)綜合治理。在有色冶金工業(yè)發(fā)展上，要加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)知名企業(yè)在資源勘探、礦產(chǎn)品精深加工、資本運(yùn)作等方面的合作，加速礦權(quán)整合，優(yōu)化資源配置，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。在特色農(nóng)業(yè)發(fā)展上，立足優(yōu)勢(shì)資源條件，努力打造特色農(nóng)業(yè)“四產(chǎn)區(qū)、五基地、多片帶”發(fā)展格局，推動(dòng)特色農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、商品化加工、市場(chǎng)化營(yíng)銷、科技化支撐。重點(diǎn)培育和發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)突出的核桃、花椒、油橄欖和中藥材產(chǎn)業(yè)，著力構(gòu)建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)鮮明、獨(dú)一性產(chǎn)業(yè)形成強(qiáng)勢(shì)、片區(qū)性產(chǎn)業(yè)互為補(bǔ)充、地方性特色產(chǎn)品盡顯特色的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。

 

在水電能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，合理布局，加快以白龍江、白水江、嘉陵江、西漢水梯級(jí)電站為主的水力資源綜合利用開發(fā)，著力建設(shè)甘肅南部水電能源基地。在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，以生態(tài)休閑旅游、歷史文化觀光、民族民俗風(fēng)情為主題，融入九寨溝旅游圈大后方建設(shè)，完善九寨溝至隴南鐵路、公路配套項(xiàng)目建設(shè)，加大旅游產(chǎn)業(yè)宣傳開發(fā)力度，改善旅游設(shè)施，提高接待能力和服務(wù)水平。

 

（五）完善社會(huì)保障體系，提高公共服務(wù)水平

 

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及扶貧工作的推進(jìn)，農(nóng)村有一定自我發(fā)展能力的貧困人口將會(huì)逐漸擺脫貧困，而老、弱、病、殘等無(wú)勞動(dòng)能力的貧困人口需要依賴于農(nóng)村社會(huì)保障和公共服務(wù)體系，才能保證基本生活。加快解決農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)需要“提前自付”的問(wèn)題，逐步提高農(nóng)村合作醫(yī)療資金籌集、醫(yī)保補(bǔ)償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大特殊病種范圍，切實(shí)減輕農(nóng)民“治大病、重病”的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，適當(dāng)放寬最低生活保障的救助范圍，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)，著力改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的醫(yī)療環(huán)境，配置完善醫(yī)療設(shè)施、設(shè)備，鼓勵(lì)醫(yī)學(xué)專業(yè)人才深入農(nóng)村服務(wù)。

 

（六）實(shí)施科技金融扶貧，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)開發(fā)

 

制定優(yōu)惠政策，加強(qiáng)優(yōu)秀人才和大學(xué)畢業(yè)生的引進(jìn)和管理。按照已批復(fù)的《現(xiàn)在農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃》，緊緊圍繞特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和技術(shù)瓶頸，加快新技術(shù)、新品種、新方法、新工藝的引進(jìn)推廣。開展送科技下鄉(xiāng)、專家志愿者活動(dòng)和科技承包、有償服務(wù)等辦法，鼓勵(lì)支持科技人員到扶貧第一線，指導(dǎo)實(shí)施科技項(xiàng)目，大力推廣和普及農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)。加強(qiáng)科技培訓(xùn)工作，充分發(fā)揮相關(guān)協(xié)會(huì)、技術(shù)明白人和科技致富帶頭人的作用，提高科技在扶貧開發(fā)中的貢獻(xiàn)率。繼續(xù)完善國(guó)家扶貧貼息貸款政策。積極推動(dòng)貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，鼓勵(lì)開展小額信用貸款，努力滿足扶貧對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求。完善實(shí)施殘疾人康復(fù)扶貧貸款項(xiàng)目。

 

（七）加快生態(tài)移民，實(shí)行異地脫貧

 

對(duì)那些自然資源極度匱乏、基本生產(chǎn)生活條件極差、交通不便的貧困人口實(shí)施移民扶貧, 把移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，對(duì)貧困人口進(jìn)行整村集中安置、分散插花安置，增加脫貧方式。結(jié)合生態(tài)移民、勞務(wù)移民、工業(yè)移民，把不適合居住條件及資源貧乏地區(qū)群眾轉(zhuǎn)移到地域廣闊、資源豐富、交通便利、工商業(yè)繁榮的地區(qū)，改善居住生活環(huán)境，增加移民收入。

 

六、政策建議

 

（一）建議將片區(qū)納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、長(zhǎng)江上游生態(tài)恢復(fù)治理和全國(guó)山區(qū)城鎮(zhèn)地質(zhì)災(zāi)害防治的試點(diǎn)地區(qū)

 

將隴南“兩江一水”流域的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)列入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，建立生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)納入禁止、限制開發(fā)片區(qū)的縣區(qū)，加大財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助力度，增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，并在爭(zhēng)取國(guó)家生態(tài)效益補(bǔ)償基金方面給予支持。

 

（二）建議將油橄欖、核桃產(chǎn)業(yè)納入全國(guó)木本油料規(guī)劃，納入退耕還林和白龍江流域綜合治理項(xiàng)目

 

實(shí)施“以水換油”工程，在“三江一水（白龍江、白水江、西漢水、嘉陵江、西漢水）”流域立項(xiàng)建設(shè)一批大中型引水工程，配套建設(shè)一批現(xiàn)代化的集雨節(jié)灌系統(tǒng)，解決木本油料基地的節(jié)水灌溉問(wèn)題。國(guó)家科技部門、國(guó)內(nèi)外相關(guān)大學(xué)、科研院所加強(qiáng)同隴南市的科技合作，共同建設(shè)一批國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和工程中心，形成產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合體，依靠科技進(jìn)步大力提升產(chǎn)業(yè)效益，把隴南建設(shè)成為全國(guó)木本油料生產(chǎn)、技術(shù)研發(fā)和市場(chǎng)開拓基地。

 

（三）加大對(duì)“5·12”地震災(zāi)后重建后續(xù)項(xiàng)目的扶持力度

 

住房重建戶后續(xù)生產(chǎn)投入乏力、面臨巨大還款和生活壓力的困難，建議國(guó)家加大對(duì)地震災(zāi)區(qū)的扶貧投入力度，把受災(zāi)貧困縣區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，集中一部分扶貧資金投入重災(zāi)區(qū)發(fā)展生產(chǎn)。增加重災(zāi)區(qū)農(nóng)村低保戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上上調(diào)20-30%，將部分無(wú)償還能力的貧困戶因?yàn)?zāi)后重建房屋貸款減免或延長(zhǎng)還款期限。

 

（四）在安排中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目時(shí)免除片區(qū)配套資金

 

片區(qū)財(cái)政自給率未達(dá)到20%，難以落實(shí)國(guó)家投資項(xiàng)目配套。請(qǐng)求國(guó)家批準(zhǔn)隴南市享受“免除市級(jí)配套資金”的政策。對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的縣級(jí)配套資金進(jìn)行減免，投資全部由國(guó)家承擔(dān)。

 

(五)縣級(jí)扶貧實(shí)施規(guī)劃由省級(jí)進(jìn)行審批

 

省上加強(qiáng)規(guī)劃的組織協(xié)調(diào)力度，明確各部門的職責(zé)和制定行業(yè)扶貧方案。按照省政府要求，片區(qū)所屬各縣區(qū)扶貧實(shí)施規(guī)劃由隴南市政府審批，但是由于市一級(jí)自身的局限性無(wú)法對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行全面支持，按照國(guó)家《秦巴山區(qū)扶貧總體規(guī)劃》中要求應(yīng)由省一級(jí)政府對(duì)縣縣扶貧實(shí)施規(guī)劃進(jìn)行審批。

 

（六）建立行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的管理機(jī)制

建立行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧的管理機(jī)制，充分發(fā)揮專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧的綜合改善。把行業(yè)扶貧和機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位定點(diǎn)扶貧列入部門年度績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)，并建立健全獎(jiǎng)勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

 

（七）整合農(nóng)村惠農(nóng)政策