甘政發(fā)〔2014〕123號

　　各市、自治州人民政府，蘭州新區(qū)管委會，省政府各部門，中央在甘有關(guān)單位：

　　為規(guī)范和加強(qiáng)我省政府性債務(wù)管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）精神，結(jié)合我省實(shí)際，現(xiàn)提出以下實(shí)施意見。 

　　一、指導(dǎo)思想和基本原則

　　（一）指導(dǎo)思想

　　以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平總書記系列重要講話精神為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，建立“權(quán)責(zé)利相結(jié)合，借用還相統(tǒng)一”的政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮各級政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　（二）基本原則

　　 1.疏堵結(jié)合。賦予各級政府依法適度舉債融資權(quán)限，建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制。同時，堅(jiān)決制止各級政府違法違規(guī)舉債。

　　 2.明確責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

　　 3.規(guī)范管理。對政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定各級政府舉債程序和資金用途。各級政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)，下同）及其事業(yè)單位的債務(wù)要分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

　　4.防控風(fēng)險(xiǎn)。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　5.穩(wěn)步推進(jìn)。在加強(qiáng)和規(guī)范管理的同時，妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。

　　二、建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制

　　（一）明確地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級政府可適度舉借債務(wù)。市縣級政府確需舉借債務(wù)的，由省級政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

　　（二）規(guī)范地方政府舉債融資方式。政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，通過發(fā)行一般債券融資，主要以公共財(cái)政預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則。建立政府信用評級制度，完善政府債券市場。

　　（三）實(shí)行政府債務(wù)規(guī)?？刂?。政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，各級政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。省本級和分市縣的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)可舉借額度由省財(cái)政廳在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況和融資需求等因素測算并報(bào)省政府批準(zhǔn)。各級政府在批準(zhǔn)的限額內(nèi)，合理確定當(dāng)年債務(wù)舉債額度，報(bào)本級人大或其常委會審查批準(zhǔn)。

　　（四）推行政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者按約定規(guī)則承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者的償債責(zé)任。

　　三、實(shí)行政府債務(wù)預(yù)算管理

　　（一）將政府債務(wù)納入預(yù)算管理。各級政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。

　　（二）嚴(yán)格債務(wù)資金使用范圍。各級政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

　　四、建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控和化解機(jī)制

　　（一）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，細(xì)化測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估分析市縣政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)狀況，向債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要積極采取措施，通過控制項(xiàng)目規(guī)模、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，加大償債資金籌措力度，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。

　　（二）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。市縣政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省政府實(shí)行不救助原則。各級政府要強(qiáng)化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。要全面掌握資產(chǎn)負(fù)債、還本付息、財(cái)政運(yùn)行等情況，及時跟蹤風(fēng)險(xiǎn)變化，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)演變。市縣政府難以自行償還債務(wù)時，要及時上報(bào)，本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案由各級財(cái)政部門牽頭制定，經(jīng)本級政府批準(zhǔn)后報(bào)省財(cái)政廳備案。

　　（三）嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對政府債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。各級政府及其部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。各級政府要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

　　（四）強(qiáng)化債權(quán)人約束。金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向各級政府提供融資，不得要求政府及其部門違法違規(guī)提供擔(dān)保。對購買政府債券的，要符合相關(guān)監(jiān)管規(guī)定。對違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。

　　五、完善相關(guān)配套制度

　　（一）建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告制度。各級政府要完善政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。財(cái)政部門要認(rèn)真做好本級政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析工作，定期對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢和風(fēng)險(xiǎn)程度等進(jìn)行綜合評價，并向本級政府和上級財(cái)政部門報(bào)送債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)表及債務(wù)分析報(bào)告。

　　（二）建立監(jiān)督評價機(jī)制。各級政府要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督。各級審計(jì)、財(cái)政等部門要加大對政府債務(wù)管理工作的審計(jì)和專項(xiàng)檢查力度。對于政府及其部門過度舉債、違法違規(guī)舉債或提供擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防控不力、提供虛假信息等行為，以及存在績效評價結(jié)果較差、審計(jì)和專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多、整改落實(shí)不到位等情況的，要進(jìn)行約談和問責(zé)，并依法依規(guī)追究相關(guān)單位和責(zé)任人的責(zé)任。

　　（三）建立考核獎懲機(jī)制。政府債務(wù)管理要作為各級政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的一項(xiàng)硬指標(biāo)，重點(diǎn)考核任期內(nèi)防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)償債責(zé)任、化解存量債務(wù)等情況，糾正不正確的政績導(dǎo)向，防止政府行為短期化。對信用級別高、防控和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體效果好的市縣政府，通過舉借債務(wù)額度傾斜或以獎代補(bǔ)等方式給予適當(dāng)獎勵；對到期債務(wù)償還不及時、風(fēng)險(xiǎn)化解措施不得力、存在違法違規(guī)行為的，視其情節(jié)輕重，分別采取停止核定新增政府債務(wù)規(guī)模、扣減轉(zhuǎn)移支付增量等措施予以處罰，將扣減資金直接用于償還債務(wù)，并督促其限期整改。

　　六、妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資

　　（一）認(rèn)真清理甄別存量債務(wù)。以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)前債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對地方政府性存量債務(wù)按照審計(jì)口徑進(jìn)行甄別。對各級政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，要按照《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》有關(guān)規(guī)定，納入或有債務(wù)監(jiān)控范圍。對政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，要按照“權(quán)責(zé)利相一致”的原則，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；確需政府承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)，償債資金要納入預(yù)算管理，相應(yīng)的資產(chǎn)、收入或權(quán)益等要一并劃轉(zhuǎn)。對甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。

　　（二）妥善處置存量債務(wù)。

　　1.加大預(yù)算統(tǒng)籌力度。對政府負(fù)有償還責(zé)任的到期債務(wù)，各級政府要統(tǒng)籌各類資金，加大償債力度。新增一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算財(cái)力，以及結(jié)余資金、超收收入等，原則上要優(yōu)先用于償還到期政府債務(wù)。各部門、單位要優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，大力壓縮經(jīng)常性支出和專項(xiàng)支出用于償還債務(wù)。

　　2.合理降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。對甄別后納入預(yù)算管理的政府存量債務(wù)，各級政府可在批準(zhǔn)的限額內(nèi)申請發(fā)行政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

　　3.分類化解存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場規(guī)則，減少行政干預(yù)。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還。各級政府要依法依規(guī)落實(shí)原協(xié)議各項(xiàng)條件，督促債務(wù)人落實(shí)償債資金來源，確保按期足額償債。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、探索公私合作模式等措施，提高盈利水平，增強(qiáng)償債能力。對融資成本過高、期限結(jié)構(gòu)不合理的未到期債務(wù)，鼓勵債務(wù)單位與債權(quán)人協(xié)商按照合理回報(bào)水平和期限重新簽訂協(xié)議。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要切實(shí)履行協(xié)議規(guī)定，明確償債責(zé)任，落實(shí)償債資金，按時還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的債務(wù)，債權(quán)人應(yīng)按照市場化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。

　　（三）確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。各級政府要結(jié)合存量債務(wù)清理甄別工作，逐筆審核并鎖定政府舉債的在建項(xiàng)目，實(shí)行名錄管理。要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障符合條件的在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對使用政府債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，財(cái)政部門要會同有關(guān)部門核算后續(xù)融資需求，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)；對在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。在建項(xiàng)目舉債規(guī)模納入年度債務(wù)限額管理。

　　七、規(guī)范融資平臺公司管理

　　剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。各級財(cái)政部門要會同人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)監(jiān)管部門、審計(jì)部門，清理融資平臺公司，鎖定融資平臺公司政府債務(wù)，逐級上報(bào)財(cái)政部門備案。

　　八、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

　　（一）落實(shí)政府管理責(zé)任。全省政府性債務(wù)管理工作由省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市縣政府對其轄區(qū)內(nèi)政府性債務(wù)管理工作負(fù)總責(zé)。各級政府是本級政府性債務(wù)管理的責(zé)任主體，政府主要責(zé)任人是本級政府性債務(wù)管理的第一責(zé)任人。各部門主要負(fù)責(zé)人是本部門政府性債務(wù)管理的第一責(zé)任人。

　　（二）強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管責(zé)任。各級財(cái)政部門是政府性債務(wù)的歸口管理部門，要成立專門債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)管理力量，完善管理制度，做好控制債務(wù)規(guī)模、規(guī)范舉債程序、強(qiáng)化預(yù)算管理、管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析等工作。

　　（三）明確相關(guān)部門責(zé)任。各級政府要建立政府性債務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制。發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批，從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高市縣的新開工項(xiàng)目；金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計(jì)部門要將政府債務(wù)管理情況納入預(yù)算執(zhí)行及決算審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，依法加強(qiáng)對各級政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督；監(jiān)察部門要及時查處政府投融資活動中的違法違紀(jì)行為。

　　各級各部門要深刻領(lǐng)會黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神實(shí)質(zhì)，把思想和行動統(tǒng)一到省委、省政府的重大決策部署上來，堅(jiān)持依法行政，牢固樹立責(zé)任意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，不折不扣地抓好防控和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制建設(shè)，全面做好加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的各項(xiàng)工作。

　　各級各部門要根據(jù)本實(shí)施意見，結(jié)合自身實(shí)際，制定貫徹落實(shí)的具體意見、措施和辦法，并報(bào)省財(cái)政廳備案。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　甘肅省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2014年12月25日